Carolina García
La privatización es un paradigma muy presente y muy debatido en la internacionalización de las políticas educativas. Para algunos, la privatización permite paliar la ineficiencia de las escuelas públicas y responsabilizar a los actores de la educación. Para otros, la privatización de la educación no es sino un proceso más para reforzar las desigualdades sociales. Analizaremos los principales debates internacionales alrededor de la privatización.
En la mayoría de los países de la OCDE, históricamente, la educación ha estado marcada por un monopolio del Estado y una gestión estandarizada y neo-corporativista basada en la alianza entre el Estado central y los sindicatos de docentes. El poder público, durante mucho tiempo excluido de la esfera educativa dominada por los actores privados religiosos, logró durante el siglo XIX hacerse con un papel central en el desarrollo de los primeros sistemas escolares gracias a la creación de los Estados-Nación y a la difusión de la filosofía de la Ilustración. (Mons, 2007).
Sin embargo, a lo largo de todo el siglo XX, este monopolio del Estado sobre la escolarización ha sido cuestionado por eminentes personajes como Milton Friedman (1912-2006), premio Nobel de economía, uno de los economistas contemporáneos más influyentes. Ardiente defensor del liberalismo económico y uno de los fundadores de la corriente monetarista, preconizaba el abandono de la intervención del Estado en la política monetaria, así como en el ámbito educativo. En un artículo publicado en el Washington Post en 1995, propuso que se reestructurara radicalmente un importante segmento del sistema educativo a través de la privatización. La lucrativa industria privada de la enseñanza tendría entonces que desarrollar una amplia gama de oportunidades de aprendizaje y ello estimularía una competencia eficaz frente a las escuelas públicas. Así, el Estado debería por ejemplo establecer un sistema de vouchers que permitiera a los padres escoger libremente las escuelas para sus hijos. Y nada debería obstaculizar la libertad de las empresas para experimentar o innovar (Friedman, 1995).
La educación pública se encuentra en el cruce entre dos derechos legítimos pero no forzosamente conciliables: (1) el derecho de toda sociedad democrática a dotar a las generaciones futuras de conocimientos y valores comunes, y (2) el derecho de las familias a decidir las influencias a las que sus hijos estarán expuestos. Por tanto, entre los beneficios que se espera obtener de la educación en los niveles público (colectividad) y privado (familia) puede aparecer una incompatibilidad (tensión).
La educación como nuevo mercado
No es una casualidad que la educación constituya uno de los objetivos prioritarios de los apóstoles de la economía de mercado. En efecto, la escuela, gran mercado del siglo XXI, parece estar desde algunos años en el punto de mira del sector privado. Los miles de millones de dólares que se gastan anualmente los Estados y las familias en educación despiertan la codicia. Se trata de un mercado garantizado e inagotable.
La privatización de la enseñanza constituye también una estrategia de diversificación para los inversores en período de crisis económica. Después de los transportes, el sector de las telecomunicaciones, el correo, la salud –totalmente (o en parte) privatizados desde principios de los años 80 (período marcado por el thatcherismo y el reaganismo) el gigantesco mercado de la enseñanza despierta su apetito. La masificación de la escuela y ese ascensor social tan estropeado han provocado la carrera de algunas familias hacia la excelencia escolar, que, en ciertos contextos, pasa obligatoriamente por el sector privado. En período de crisis, la educación se convierte en la única esperanza de algunos grupos sociales para aspirar a la inserción social. Sin embargo, hay que subrayar que los objetos que despiertan la codicia de los inversores no son los mismos en el Norte que en el Sur. En el Norte, no se cuestiona realmente el papel del Estado en una enseñanza pública obligatoria de calidad. En el Sur, la codicia abarca todos los sectores (primario, secundario y superior).
Sin embargo, este considerable mercado educativo potencial sólo puede conquistarse una vez se han cumplido una serie de requisitos previos:
· La disminución de la calidad de las escuelas públicas;
· La inseguridad o el rechazo de algunas familias hacia la idea de que sus hijos se mezclen en el colegio con niños procedentes de medios sociales que consideran indeseables;
· El desarrollo de la educación permanente a través de políticas públicas o de las empresas (subvenciones de formación continua);
· La homogeneización de los contenidos de la instrucción, que permite dar una mayor salida a los programas informáticos (extensión de los estándares educativos):
· La posibilidad de convalidar directamente los conocimientos ya adquiridos, por ejemplo a través de la certificación privada de los saberes (tarjetas de competencias, normas ISO);
· La pérdida de poder del Estado, en particular en los países en desarrollo.
La privatización modifica totalmente la visión que la sociedad tiene de la escolarización. Cambia la manera en la que se proporciona, organiza y gestiona. Se transforman los programas escolares, igual que cambia la manera de evaluar y juzgar los resultados de los alumnos, de los docentes y de los establecimientos escolares.
Señalemos no obstante que, pese a tratarse de un proceso generalizado, la participación del sector privado varía en función de los contextos nacionales y de los niveles del sistema educativo afectados, tal y como lo demuestra la tabla siguiente:
Tabla 3. Participación del sector privado por nivel de educación
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Comparativa de las lógicas subyacentes a la enseñanza pública y privada: la difuminación de las fronteras
Las lógicas de la enseñanza pública y privada divergen tanto en lo que respecta a las finalidades como a los modos de regulación. La tabla siguiente permite identificar las principales diferencias
Tabla 4. Comparativa entre enseñanza pública y privada
Sin embargo, pese a que se manifiestan importantes diferencias entre ambos sectores, preferimos insistir en el hecho de que los límites entre la enseñanza pública y la privada son cada vez menos claros. Es lo que hemos intentado destacar en la tabla siguiente.
· Subvención a las escuelas privadas
· Delegación de gestión a operadores privados (escuelas concertadas) Escuelas públicas tradicionales y Escuelas privadas con ánimo de lucro
· Escuela a domicilio (home schooling). Apadrinamiento de las escuelas públicas por parte del sector privado
· Utilización de manuales escolares o de programas informáticos diseñados por el sector privado
· Gastos de escolaridad en las escuelas públicas
· Desarrollo de las tutorías privadas para los alumnos que asisten a la escuela pública
Presentada siempre como una solución eficaz a las deficiencias percibidas en la enseñanza pública, la privatización en la educación es una realidad a menudo camuflada.
Ball y Youdell (2007) distinguen la privatización endógena de la privatización exógena.
La privatización endógena se manifiesta por la importación de métodos de gestión, de valores, de conceptos nacidos en la empresa privada, abriendo así el sector público al espíritu de la empresa privada y conformándolo más a su estilo de funcionamiento. Las diferentes formas de privatización endógena preparan a menudo el camino a formas más explícitas de privatización de la educación. La privatización exógena abre algunos servicios educativos a una participación creciente del sector privado o utiliza el sector privado para concebir y gestionar algunos aspectos de la enseñanza pública.
La difuminación de las fronteras entre lo público y lo privado adopta modalidades muy sutiles. Como los jóvenes son una salida importante, actual y en potencia, para los bienes de consumo, basta con que se reduzca el financiamiento público de los establecimientos escolares (o que sea insuficiente con respecto a las necesidades) para que (si la legislación lo permite) las firmas comerciales penetren en ellos con el pretexto de venir en ayuda del sector público, atendiendo a las peticiones de las familias en materia de educación. Proponen financiar una parte de los gastos en equipamiento, material y manuales escolares a cambio de actividades publicitarias. La enseñanza pública se vuelve patrocinada. En los países anglosajones, y especialmente en los Estados Unidos, la presencia de la publicidad y del patrocinio en las escuelas públicas se ha banalizado enormemente.
En lo que respecta a la producción directa de servicios de enseñanza, numerosas escuelas privadas se organizan según el concepto de “franquicia”, controlando así los segmentos más lucrativos del mercado escolar. Las escuelas Positivo en Brasil, que reúnen 500 000 alumnos, o escuelas internacionales de idiomas presentes bajo la misma marca en todo el mundo son una ilustración concreta de la expansión de la privatización de la enseñanza.
Las escuelas franquiciadas que utilizan un material pedagógico estandarizado tienen el viento en popa; se instala cierta macdonaldización de la enseñanza, con considerables beneficios en juego.
El proceso de comercialización o de coca-colización conlleva que “los consumidores niños y los jóvenes consumidores”, a través de las escuelas, sean el objetivo de los productos y las marcas de las empresas comerciales. La venta a los alumnos se efectúa a través de máquinas expendedoras, pero también a través de la elaboración de identidades de marcas y de la fidelización a estas marcas, por ejemplo a través de los carteles o los logos colocados en las escuelas, o del apadrinamiento o las promociones de equipamientos. Algunas empresas producen también materiales que acompañan a los programas de estudios, y administran páginas web “educativas” (Ball & Youdell, 2007).
En los Estados Unidos, cada vez más escuelas públicas adoptan el modelo de negocio de Google con la venta de espacios publicitarios dentro de su recinto para paliar el déficit crónico de financiación (DeMitchell & Fossey, 2009).
La competencia entre los sectores privado y público, avivada por las elecciones de los padres y de los estudiantes y acompañada por una financiación proporcional al número de alumnos, introduce prácticas abiertas, pero también ocultas, de selección de los que obtienen mejores resultados.
Estos procesos pueden tener como consecuencia una segregación y una homogeneización de las poblaciones escolares. Disparidades entre las categorías socio-económicas pueden aparecer, agravarse, y tener importantes efectos sobre la igualdad en el acceso a la educación.
Pese a cierta democratización, el sector privado sigue siendo elitista en el reclutamiento de los alumnos, incluso en Francia donde se beneficia de importantes subvenciones estatales. (Langouët, 2002)
En algunos sistemas, la privatización surgió tras una serie de acciones deliberadas por parte de los poderes públicos, pero en otros es el resultado de cambios imprevistos y de la pasividad de los poderes públicos frente a esos cambios. Se pueden identificar cuatro grandes modos de privatización (Bray, 1996, Srivastava & Walford, 2007):
· La transferencia voluntaria de la propiedad y, consecuentemente, la toma de control de las escuelas públicas existentes por parte del sector privado es tal vez la forma más impactante de privatización. Semejante medida es especialmente radical cuando implica la transformación de instituciones públicas sin ánimo de lucro en instituciones con un enfoque comercial;
· Un segundo modo es el movimiento de péndola entre sectores sin necesidad de redibujar las instituciones existentes. Esta forma de privatización se hace a través de un cambio más evolutivo que viene a modificar el equilibrio preexistente. Así, el número y el tamaño de las escuelas públicas podría mantenerse constante, pero paralelamente el número y el tamaño de las escuelas privadas podría ser autorizado o empujado a crecer para responder a una demanda adicional;
· El tercer modo pasa por un aumento directo o indirecto (bajada de impuestos) de la financiación pública para las escuelas privadas. Los gobiernos pueden reforzar el sector privado dando una ayuda financiera y otras formas de apoyo. Algunos gobiernos establecen sistemas de bonos (vouchers) con los cuales las familias pueden escoger enviar a sus hijos a escuelas privadas;
· Finalmente, puede aumentar la financiación y/o el control de las escuelas públicas por parte del sector privado. En esta forma de privatización, las escuelas se mantienen nominalmente como propiedad del gobierno, pero aumenta la proporción de financiación y/o de control por parte de instituciones privadas. Por otra parte, los gobiernos de algunos países del Sur han experimentado graves crisis financieras que han obligado a los padres y a las comunidades a aumentar sus contribuciones financieras a las escuelas públicas, para colmar sus lagunas. En otros países, la salud financiera de los gobiernos se ha mantenido fuerte, pero, por razones ideológicas, las autoridades han pedido a los directores de las escuelas que sean más sensibles a la lógica del mercado.
En algunos países, la mayoría de las escuelas privadas son una solución de recambio para la élite frente a las escuelas públicas. Sin embargo, en otros contextos, la mayoría de las escuelas privadas pueden representar una “segunda oportunidad” para las personas que no han logrado obtener una plaza en las muy selectivas escuelas públicas. Estas escuelas privadas son generalmente más caras para los alumnos y sus padres, pero no siempre es así.
Bibliografía:
CHILE TIENE EL SISTEMA DE EDUCACIÓN MÁS PRIVATIZADO ENTRE LOS PAÍSES DE LA OCDE
Investigación realizada por el Foro Chileno por el Derecho a la Educación aborda el impacto de la privatización de la educación y reitera que Chile tiene el sistema más segregado entre los países que rinden la prueba PISA, además de uno de los más desiguales en el acceso a una educación de calidad, subrayando que “el sistema educativo ha contribuido a la profundización de las desigualdades sociales”. Además plantea que las reformas presentadas por el Estado del 2006 a la fecha no han buscado cambiar esta realidad.
Por: Nicolás Sepúlveda
De entre los 65 países que utilizan la prueba PISA –que mide los conocimientos de los estudiantes de países pertenecientes a la OCDE–, Chile aparece con el sistema de educación más privatizado y segregado, según un informe preparado por el Foro Chileno por el Derecho a la Educación, que junto a otras organizaciones está exponiendo esta semana frente a la ONU.
Además de analizar los orígenes del actual sistema de enseñanza –durante la dictadura y bajo el influjo de las ideas de Chicago–, el informe realizado por la ONG que se especializa en temas educativos junto a organizaciones internacionales y mediadores de la ONU, aborda una serie de estudios que en los últimos años se han realizado en el país, y que han arrojado cifras interesantes, como que el 87% de las familias chilenas solo consideran “escuelas frecuentadas por alumnos con características socioeconómicas similares”, evidenciando la agudizada segregación del modelo chileno.
Sobre la privatización del sistema, el estudio no deja espacio a dudas. Además de la mayoritaria gestión privada de la educación –con una matrícula bajo control privado que llega al 60%, en contraste con el 18% de los países OCDE–, se afirma que Chile es el país donde el financiamiento privado de la educación tiene mayor peso. Según los datos entregados, el 40% del gasto en educación en Chile proviene de privados. Lo que se intensifica en la educación superior, donde esta cifra se dispara a un 76%.
La segregación es una de las principales consecuencias de la privatización del sistema, afirma el informe, el que asegura que el 70% de los estudiantes de escuelas municipales son de escasos recursos y el 75% de los alumnos de escuelas privadas son de hogares con mayores ingresos. Por lo mismo, agrega que Chile tiene “el sistema que es el más segregado por la situación socioeconómica dentro de los 65 países analizados por PISA”.
De hecho, el grado de integración socioeconómica –que mide la diversidad socioeconómica de la población dentro de las escuelas–, es inferior al 50% en Chile, mientras los países miembros de la OCDE promedian 74%, y Noruega y Finlandia alcanzan 89%.
La exagerada estratificación y segregación de la educación se refleja en los resultados que los distintos tipos de escuela obtuvieron en la medición PISA 2012 de matemática, donde los municipales llegaron a un promedio de 390, frente a 424 de los subvencionados y 503 de los particulares.
“Más caras y menos reguladas son las escuelas, más se llevan a los niños procedentes de entornos socioeconómicos favorecidos, que se desempeñan mejor en las pruebas, lo que lleva a una situación muy estratificada, donde no sólo los niños con antecedentes similares están juntos en escuelas similares, sino también los mejores alumnos estudian juntos en escuelas similares, usualmente de pago, mientras que los con el desempeño más bajo se separan en las escuelas subvencionadas por el Estado, las más baratas o las gratuitas”, reza el informe.
La desigualdad del sistema de educación chileno también es resaltado, al indicar que la diferencia de 23,1% en el rendimiento de los alumnos frente a la prueba PISA de matemática puede entenderse por el distinto estatus socioeconómico de los estudiantes, lo que es muy superior al promedio OCDE, que llega al 14,8%. Es más, entre los 65 países testeados por PISA, Chile solo es superado en desigualdad por Perú y República Eslovaca.
La selección es otra de las consecuencias que, se acusa, son responsabilidad de un sistema privatizado. Tomando datos de los indicadores OCDE sobre educación 2014 y de la investigación realizada por E. Treviño, F. Godoy y F. Salazar –“Prácticas de selección en el sistema escolar chileno”–, el informe entrega algunas cifras clarificadoras.
El 35,5% de los padres que postularon a sus hijos a un colegio municipal, el 42,6% que lo hizo a un particular subvencionado y el 33,9% que lo hizo a un privado, declara haber entregado las notas previas de sus hijos para esa postulación. Mientras que el 31,1% de quienes postularon a un privado declaran haber presentado un certificado de bautizo o de matrimonio. Esa cifra cae a un 13,7% en el caso de los subvencionados y a un 0,6% en los municipales.
Al respecto, el informe declara que: “Las escuelas privadas subvencionadas por el Estado y las escuelas privadas independientes piden más requisitos que las escuelas públicas. Por lo tanto, además de seleccionar naturalmente los alumnos que proceden de entornos privilegiados –familias que pueden pagar por las tasas, que viven en barrios de mayor poder adquisitivo, cuyo capital social les permite tomar decisiones en base a mejores informaciones–, la estructura del sistema y lagunas de la ley permiten a las escuelas privadas seleccionar los mejores niños y/o más favorecidos. De hecho, no sólo el marco legal, revisado en 2009, perpetúa el sistema de selección, sino que también lo legitima”.
¿REFORMAS?
El informe da cuenta de las masivas movilizaciones que se han producido en Chile del 2006 en adelante, indicando que la desigualdad educativa es una de sus principales razones. Por lo mismo, analiza las reformas que desde los diversos gobiernos se han lanzado para intentar mejoras al sistema.
“Estas reformas no abordaron algunos de los temas centrales relacionados con la privatización de la educación. De hecho, son los intentos del Gobierno para corregir las fallas del mercado mediante la creación de incentivos externos para que las escuelas compitan y sean más eficientes, y por lo tanto para reforzar y salvar el sistema”, se asegura.
Es más, se plantea que las reformas presentadas del 2006 a la fecha no han buscado cambiar la privatización del sistema: “Estos cambios no han modificado la estructura general privatizada del sistema que está causando la segregación y la discriminación en violación del ICESCR (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales adoptado por la ONU). Como se mencionó anteriormente, las leyes que se aprobaron después de las protestas de 2006 no tocan los principios en que se basa el sistema educativo del Estado Parte (Chile), y que tienen altos impactos discriminatorios: subvención pública (sistema de bonos), elección de los padres, el pago compartido, selección, etc”.
El secretario ejecutivo del Foro Chileno por el Derecho a la Educación, René Varas, explica que el informe se estará presentando durante toda esta semana a la ONU, con miras a la recomendación que el organismo internacional deberá hacer a nuestro país en junio próximo: “Se está presentando este informe ante el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU. Un informe sobre las terribles consecuencias de la privatización en Chile, sobre las discriminaciones que sufren los estudiantes en Chile, que los distribuye en distintos tipos de escuelas según su ingreso socioeconómico”.
De acuerdo a Lucy McKernan, del servicio de enlace de la ONU con estas organizaciones, el modelo chileno es un experimento que puede marcar un precedente a nivel internacional, ya que “ningún Estado llegó tan lejos como Chile en materia de privatización de la educación, y por eso el sistema chileno nos informa sobre el impacto en el largo plazo de la privatización. Si el CDESC (Comité de Derechos Sociales de la ONU) plantea cuestiones sobre el sistema chileno, también enviará un mensaje fuerte a otros países, en un momento en que muchos Estados están privatizando su sistema educativo y eludiendo así sus responsabilidades”, indicó.
¿QUÉ RECOMENDABA EL BANCO MUNDIAL PARA LA REFORMA EDUCATIVA EN LOS 1990s?
Rosa María Torres
En los 1990s el Banco Mundial se definía a sí mismo no solo como el mayor financista de la educación en los "países en desarrollo" sino como su principal asesor. Pese a tratarse de un banco, consideraba que esta función de asesoría era mucho más importante que la de prestamista. Aquí, en resumido, algunas de las principales recomendaciones que hacía el BM en los 1990s para la reforma de la educación primaria o básica en dichos países. Muchas de esas recomendaciones de política siguen hoy vigentes en las reformas de los países y en las agendas de la cooperación internacional.
(Basado en: José Luis Coraggio y Rosa María Torres, La educación según el Banco Mundial. Un análisis de sus propuestas y métodos, Miño y Dávila/CEM, Buenos Aires, 1997; 2a. edición, Buenos Aires/ México/Madrid, 1999).
Virajes del BM sobre el tema educativo
El Banco Mundial (BM) identificaba seis virajes fundamentales respecto del tema educativo dentro de la institución desde 1980:
1. Incremento significativo de los préstamos para educación.
2. Creciente importancia asignada a la educación primaria y, después, al tramo inferior de la educación secundaria.
3. Extensión del financiamiento a todas las regiones del mundo.
4. Menor importancia asignada a las construcciones escolares.
5. Atención específica a la educación de la niña.
6. Paso de un enfoque estrecho de "proyecto" a un enfoque sectorial amplio.
Como evoluciones posteriores a 1990 identificaba una mayor atención a:
- el desarrollo infantil y la educación inicial/pre-escolar
- las poblaciones indígenas y las minorías étnicas
- el punto de vista de la demanda (como complemento al tradicional enfoque centrado en la oferta educativa).
- la educación de adultos y la educación no-formal como no prioridad.
El paquete de reforma educativa propuesto por el Banco Mundial
Según el BM, los sistemas educativos de los "países en desarrollo" tenían en ese momento por delante cuatro desafíos fundamentales: (a) acceso, (b) equidad, (c) calidad, y (d) reducción de la brecha entre la reforma educativa y la reforma de las estructuras económicas.
A continuación, algunos de los rasgos distintivos del paquete de reforma educativa propuesto por el BM para los "países en desarrollo":
▸ Prioridad a la educación básica
El BM estimulaba a los países a concentrar los recursos públicos en la educación básica (8 años de escolaridad o los que cada país considerara tal), considerada esencial para un desarrollo sustentable y de largo plazo así como para "aliviar la pobreza", y a la que se asociaban comparativamente los mayores beneficios sociales y económicos.
La concepción de educación básica manejada por el BM no era la acordada en 1990 en la Conferencia Mundial sobre "Educación para Todos", una de cuyas agencias patrocinadoras y organizadoras fue precisamente el BM, junto con UNESCO, UNICEF, el PNUD y el FNUAP. Allí se acordó una "visión ampliada de la educación básica" que incluye a niños, jóvenes y adultos, se inicia con el nacimiento y dura toda la vida, no se reduce a la educación escolar ni a escuela primaria ni a un determinado número de años o niveles de estudio, sino que se define por su capacidad para "satisfacer las necesidades básicas de aprendizaje" de cada persona.
▸ Mejoramiento de la calidad (y eficiencia) de la educación como eje de la reforma
El BM entendía la calidad educativa relacionada a la presencia de determinados "insumos". Para el caso de la escuela primaria, se consignaban 9 insumos como determinantes de un aprendizaje efectivo, en este orden de prioridad:
(1) bibliotecas;
(2) tiempo de enseñanza (teaching traducido al español como instrucción);
(3) tareas en casa;
(4) libros de texto;
(5) conocimientos del profesor;
(6) experiencia del profesor;
(7) laboratorios;
(8) salario del profesor; y
(9) tamaño de la clase.
A estas conclusiones arribaba el BM a partir de un conjunto de estudios realizados en diversas partes del mundo, que mencionaban y jerarquizaban estos elementos. De aquí derivaba el BM sus recomendaciones a los "países en desarrollo" respecto de cuáles insumos priorizar en términos de políticas y asignación de recursos. Al tiempo que desestimulaba a invertir en los tres últimos - laboratorios, salarios docentes, y reducción del tamaño de la clase - aconsejaba invertir en los primeros y, específicamente, en tres de ellos:
(a) incrementar el tiempo de enseñanza, a través de la prolongación del año escolar, flexibilización y adecuación de los horarios, y asignación de tareas en casa;
(b) proveer libros de texto, vistos como expresión operativa del currículo y como compensadores de los bajos niveles de formación docente. El BM aconsejaba a los países dejar la producción y distribución de los textos en manos del sector privado, capacitar a los profesores en su uso y elaborar guías didácticas para ellos; y
(c) mejorar el nivdel de conocimiento de los profesores (privilegiándose la capacitación en servicio sobre la formación inicial y estimulándose las modalidades a distancia).
La infraestructura dejó de ser considerada un insumo importante tanto para el acceso como para la calidad. A fin de minimizar costos en este rubro se recomendaba:
(a) compartir costos con las familias y comunidades;
(b) usar los locales escolares en varios turnos; y
(c) mantenimiento de la infraestructura escolar.
La enseñanza se resumía en un conjunto de insumos (inputs) - el maestro, un insumo más - y el aprendizaje era visto como el resultado predecible de la presencia (y eventual combinación) de esos insumos. Cada insumo se valoraba por separado y se priorizaba o no en virtud de dos cuestiones: su incidencia sobre el aprendizaje (según estudios empíricos que mostrarían tal incidencia) y su costo. A la luz de estos parámetros el BM estableció un conjunto de "avenidas promisorias" y de "callejones sin salida" para la reforma de la escuela primaria, priorizando, por ejemplo, el libro de texto (alta incidencia y bajo costo) sobre el docente (alta incidencia pero alto costo), la capacitación en servicio sobre la formación inicial, o el texto único sobre la biblioteca escolar. (Ver recuadro más abajo).
▸ Prioridad a los aspectos financieros y administrativos de la reforma
(en el contexto más amplio de la reforma administrativa del Estado), dentro de los cuales cobraba gran importancia la descentralización. Se proponían, específicamente:
(a) reestructuración orgánica de los ministerios, las instituciones intermedias y las escuelas;
(b) fortalecimiento de los sistemas de información (destacándose de manera específica la necesidad de recoger datos de: matrícula, asistencia, insumos y costos); y
(c) capacitación del personal en asuntos administrativos.
▸ Descentralización e instituciones escolares autónomas y responsables por sus resultados
Junto a un esfuerzo importante y acelerado de descentralización, el BM aconsejaba a los gobiernos mantener a nivel central cuatro funciones para mejorar la calidad de la educación:
(a) fijar estándares;
(b facilitar los insumos que influyen sobre el rendimiento escolar;
(c) adoptar estrategias flexibles para la adquisición y uso de dichos insumos; y
(d) monitorear el desempeño escolar.
Para lograr la autonomía de las instituciones escolares se aconsejaban medidas financieras y administrativas. Las medidas financieras propuestas eran:
(a) hacer uso de los impuestos del gobierno central y los gobiernos locales;
(b) compartir los costos con las comunidades locales;
(c) asignar donaciones a las comunidades y las escuelas sin establecer requisitos para el uso de dichas donaciones;
(d) cobrar aranceles en la educación superior;
(e) estimular la diversificación de los ingresos;
(f) certificados y préstamos educativos; y
(g) financiamiento basado en resultados y calidad.
En el plano administrativo se aconsejaba mayor autonomía tanto para los directores como para los profesores. En el caso de los directores, se proponía que tuvieran autoridad para definir ciertos asuntos tales como asignar recursos, contratar o despedir personal, y determinar cuestiones tales como el calendario, el horario escolar y la lengua de instrucción, a fin de lograr un mayor ajuste a las condiciones locales. En el caso de los profesores, se proponía su autonomía para definir las prácticas de aula, dentro de ciertos límites dados por un currículo nacional, sujeto a normas y estándares, exámenes, evaluaciones de aprendizaje e inspectores escolares.
La autonomía escolar se centraba en los factores financieros y administrativos pero no se contemplaban medidas dirigidas específicamente a la calificación y profesionalización de docentes y directores.
▸ Mayor participación de los padres de familia y la comunidad en la oferta educativa
Dicha participación se refería a tres ámbitos:
(a) contribución económica al sostenimiento del aparato escolar;
(b) selección de la escuela; y
(c) mayor involucramiento en la gestión escolar.
Cuatro "riesgos" se atribuían a la mayor participación de las familias en el ámbito escolar:
(a) mayor dificultad para impulsar objetivos nacionales amplios (tales como la educación de la niña);
(b) incremento de la segregación social;
(c) fomento de la inequidad (al depender cada escuela de las condiciones económicas de la comunidad y las familias); y
d) limitaciones derivadas de la falta de información y educación de los padres.
▸ Participación del sector privado y los organismos no-gubernamentales (ONGs)
en el terreno educativo tanto en las decisiones como en la ejecución. Esto se enmarcaba en una propuesta de diversificación de la oferta educativa, a fin de introducir la competencia en el terreno educativo (la competencia como mecanismo clave de la calidad).
▸ Movilización y asignación eficaz de recursos adicionales para la educación primaria como temas principales del diálogo y la negociación con los gobiernos
Las propuestas del BM en relación a este tema partían de la premisa de que la distribución vigente del gasto educativo - entre niveles y dentro de cada nivel del sistema - era desigual e inequitativa, privilegiándose "los intereses de los sindicatos de maestros (en la medida que el grueso del gasto educativo se va en salarios y su negociación ocupa buena parte de las energías de los gobiernos, que en los últimos años se ha incrementado desproporcionadamente el número de maestros y reducido - en lugar de incrementado, a la par de la matrícula escolar- la relación maestro-alumnos, etc)" (BM, 1995:153). El BM proponía redefinir el papel tradicional del Estado respecto de la educación, una redefinición de los patrones y prioridades del gasto público, con fuerte énfasis en la educación inicial y básica.
▸ Definición de políticas y prioridades en base al análisis económico
El BM recomendaba hacer mayor uso del análisis económico en las decisiones de política y en la priorización de los insumos instruccionales a invertir. La relación costo-beneficio y la tasa de rentabilidad constituian las categorías centrales desde las cuales se definía el quehacer educativo, las prioridades de inversión (niveles educativos e insumos a considerarse), los rendimientos, y la calidad misma. “El análisis económico aplicado a la educación se centra en la comparación entre los beneficios y los costos, para las personas y para la sociedad en su conjunto. Se comparan los costos de las distintas intervenciones para lograr un objetivo educacional determinado y se mide la relación entre los beneficios y los costos, generalmente calculando la tasa de rentabilidad, considerando como el beneficio la mayor productividad de la mano de obra, medida por las diferencias de salarios” (BM, 1995:105).
▸ Opciones binarias de política (lo que "funciona" y lo que "no funciona")
A partir de una serie de estudios, buena parte de ellos promovidos por el BM, así como de su propia historia de inversión en el sector educativo, el BM extraía una serie de conclusiones acerca de "lo que no funciona y lo que funciona" en educación primaria en los países en desarrollo, y las proponía a estos como opciones de política (ver Avenidas Promisorias y Callejones sin salida).
▸ Reforma curricular versus textos escolares
El BM desaconsejaba las reformas curriculares empeñadas en modificar el currículo prescrito, aduciendo su complejidad, el hecho de que generan demasiadas expectativas y de que, finalmente, no se traducen en mejoras en el aula. En su lugar, aconsejaba invertir en mejores textos escolares, considerando que: (a) "en la mayoría de países en desarrollo" los textos escolares constituyen en sí mismos el currículo efectivo, y (b) se trata de un insumo de bajo costo y alta incidencia sobre la calidad de la educación y el rendimiento escolar.
“Los maestros más eficaces parecen ser los que tienen un buen conocimiento de la materia y un amplio repertorio de técnicas de enseñanza. La estrategia más eficaz para asegurar que los maestros tengan un conocimiento adecuado de la asignatura es contratar profesionales con formación suficiente y conocimientos demostrados durante la evaluación del desempeño. Esta estrategia se aplica para los maestros de enseñanza secundaria y superior, pero es rara en el nivel primario. La capacitación en el servicio para mejorar el conocimiento de las asignaturas por parte de los maestros y las prácticas pedagógicas conexas es especialmente eficaz cuando está directamente vinculada a la práctica en el aula y es impartida por el jefe de docentes" (BM, 1995:8).
"En general, la capacitación en servicio es más determinante en el desempeño del alumno que la formación inicial” (Lockheed y Verspoor, 1991:134).
▸ Formación docente inicial versus en servicio
El BM desaconsejaba a los gobiernos invertir en la formación inicial de los docentes y priorizar la capacitación en servicio, considerada más costo-efectiva - y recomendaba para ambas explorar las modalidades a distancia, consideradas más costo-efectivas que las modalidades presenciales y/o residenciales. En cuanto al contenido de la formación/capacitación docente, los documentos del BM afirmaban que el conocimiento de la materia tiene más peso sobre el rendimiento de los alumnos que el conocimiento pedagógico, este último reducido a un problema de manejo de "un amplio repertorio de técnicas de enseñanza".
▸ Tamaño de la clase versus tiempo de instrucción
Según estudios manejados por el BM, el tamaño de la clase (número de alumnos por maestro) no incide - o tiene una incidencia poco significativa - sobre el rendimiento escolar: por encima de los 20 alumnos por aula, se afirmaba, no hace diferencia si son 30, 50 o más. Sobre esta base, el BM aconsejaba a los países en desarrollo no empeñarse en reducir el tamaño de la clase y, por el contrario, incrementar la proporción maestro-alumnos a fin de bajar costos y utilizar esos recursos en libros de texto y capacitación en servicio.
El tiempo de instrucción escolar es una de las variables que diferencia notoriamente a los sistemas escolares de los países industrializados de los en desarrollo: buena parte de estos últimos estarían por debajo del promedio mundial estimado de 880 horas de instrucción escolar al año, mientras que varios países industrializados tendrían hasta 1200 horas. Como medidas concretas para incrementar el tiempo de instrucción recomendaba el BM:
(a) prolongar la duración del año escolar;
(b) fijar horarios flexibles para acomodarse a las necesidades locales; y
(c) asignar tareas en casa.
En cuanto al rol de quienes hacen la política educativa, recomendaba seguimiento y control para asegurar que:
(a) las escuelas funcionen efectivamente en los períodos establecidos;
(b) los profesores asistan regularmente a clases;
(c) se eviten distracciones en asuntos administrativos o visitas frecuentes; y
(d) se tomen medidas para asegurar el funcionamiento regular de las escuelas en emergencias climáticas (Lockheed y Verspoor, 1991).
En particular, se destacaba como un problema la variable "ausentismo docente" -atribuida a "trabajos adicionales", "baja moral ocasionada por las deficientes instalaciones y la falta de textos escolares", así como a la "falta de responsabilidad por los resultados"-, frente a lo cual se aconsejan incentivos para estimular la asistencia de los maestros y una vigilancia más cercana de la misma por parte de las comunidades y las autoridades educacionales.
▸ Almuerzos versus desayunos escolares, programas de salud y educacion pre-escolar
"La principal fuente de capacidad y motivación para aprender de los niños es la familia, a través de las dotes genéticas y del suministro directo de nutrientes, de atención de la salud y de estímulo. Para los niños cuyas familias no pueden suministrar los insumos necesarios, los programas preescolares y escolares de salud y nutrición pueden servir de sustitutos” (BM, 1995:82).
"Muchos gobiernos mantienen grandes y costosos programas de alimentación escolar. Se puede mejorar la relación costo-beneficio de esos programas destinándolos específicamente a los pobres, ofreciendo desayunos y refrigerios antes de las clases en lugar de una comida más grande más adelante en la jornada, y seleccionando alimentos enriquecidos con alto contenido de micronutrientes esenciales” (BM, 1995:84).
El BM agrupaba en cinco los tipos de insumos que intervienen en el aprendizaje:
(a) la motivación y la capacidad para aprender de los alumnos;
(b) el contenido a aprender;
(c) el maestro;
(d) el tiempo de aprendizaje; y
(e) las herramientas necesarias para enseñar y aprender.
El primer factor tiene que ver con la "educabilidad". Al aplicarse a los alumnos de sectores pobres, se proponían medidas de "discriminación positiva" hacia dichos sectores. A fin de mejorar la motivación y capacidad de aprender de estos alumnos se aconsejaban intervenciones en tres áreas: nutrición (no a través de almuerzos sino de desayunos o pequeños lunches escolares); salud (se recomendaba priorizar las infecciones parasitarias y los problemas de visión y audición, considerados los problemas más comunes y con incidencia directa sobre la asistencia y la capacidad para aprender) y educación pre-escolar (como estrategia para compensar las desventajas de partida de los alumnos pobres).
El desayuno escolar se recomendaba sobre el almuerzo escolar en razón de un cálculo de costo-beneficio: cuesta menos y atiende el “hambre de corto plazo” (la que se experimenta durante el período que se permanece en la escuela); el almuerzo cuesta más y excede lo propiamente educativo, haciéndose cargo del hambre de largo plazo, lo que sería una manera de transferir ingresos a los sectores pobres.
▸ Participación, alianzas y consenso social para la reforma
El BM afirmaba que una mayor participación social y la construcción de un amplio consenso nacional son condición de viabilidad de la reforma educativa: “Las reformas de la educación, cualquiera sea su mérito técnico, no se afianzarán a menos que sean política y socialmente aceptables” (BM, 1995:153).
▸ Dificultades de las reformas
El BM concluía que la reforma educativa así planteada está al alcance de los países en desarrollo, y que las medidas necesarias "no suelen adoptarse debido al peso de los gastos en educación y de las prácticas de administración existentes, y de los intereses creados vinculados con ellos" (BM, 1996:7). En otras palabras, el principal obstáculo a la reforma no es ni económico ni técnico sino político y, por último, cultural.
"La educación tiene un intenso contenido político porque afecta a la mayoría de ciudadanos y a todos los niveles de gobierno, es casi siempre el componente más grande del gasto público y recibe subsidios estatales que tienden a favorecer a la élite. Los sistemas prevalecientes de gastos y administración suelen proteger los intereses de los sindicatos de maestros, los estudiantes universitarios, la élite y el gobierno central en desmedro de los padres, las comunidades y los pobres". (BM, 1995:153)
¿Recomendaciones o imposiciones?
El BM afirmaba que su rol es poner al alcance de los países un menú de opciones de política para que éstos seleccionen las opciones más adecuadas a sus necesidades. La variación se limitaba a la posibilidad de que cada país decida cómo combinar los insumos educativos establecidos como fundamentales: “Para que el aprendizaje sea eficaz, la combinación de insumos inevitablemente varía de un país a otro y de una institución a otra, de conformidad con las condiciones locales” (BM, 1995:64).
* Basado en: José Luis Coraggio y Rosa María Torres, La educación según el Banco Mundial. Un análisis de sus propuestas y métodos, Miño y Dávila/CEM, Buenos Aires, 1997; 2a. edición, Buenos Aires/ México/Madrid, 1999.
Referencias
- Marlaine E. Lockheed and Adriaan M. Verspoor, Improving Primary Education in Developing Countries, World Bank, Oxford University Press, 1991.
- The World Bank. 1995. Priorities and Strategies for Education: A World Bank Review. Washington: World Bank.
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